10.12.2020: Ministerivastuuasiasta

”On parempi joutua perustelemaan avun antamista kuin auttamatta jättämistä.” Näin perusteli ulkoministeri Pekka Haavisto toimintaansa ministerivastuuasiassa, josta hän oli perustuslakivaliokunnan edessä arvioitavana. Olen nyt perehtynyt perustuslakivaliokunnan mietintöön, vastalauseeseen, muihin asiakirjoihin ja asiantuntijalausuntoihin asiassa. Asia on monitahoinen ja oikeudellisesti mielenkiintoinen. Kokonaisuudesta välittyy hieman erilainen kuva kuin uutisoinnista voisi päätellä. Asiakirjojen perusteella ministeri Haavistolla on ollut velvoite toimia lasten oikeuksien puolesta, mutta näin tehdessään hän on ajautunut konfliktiin toimintalinjaa vastustaneen virkamiehen kanssa. Tästä tavasta ratkaista toimintalinjaa vastustaneen virkamiehen kanssa syntynyt tilanne (valmistelutoimeksiannosta siirtää hänet muihin tehtäviin) Haavisto saa lopulta valiokunnalta oikeudelliset moitteet. Haaviston valitsema toimintalinja sen sijaan saa vahvan oikeudellisen tuen.

Lopputulos on monimutkainen ja vapauttaa Haaviston vakavista epåilyistä. Haaviston saamat oikeudelliset moitteet koskevat perustuslakivaliokunnan itsensäkin mielestä ”vähäistä rikkomusta tai menettelytapavirhettä” ainakin suhteessa ministerisyytekynnykseen. Päätöksen sanamuodoista jää epäselväksi, olisiko asia ollut rikosoikeudellisesti rangaistava perustuslakivaliokunnan mielestä edes ilman ministerivastuun korotettua syytekynnystä. Oletettavasti se olisi valiokunnan mielestä voinut johtaa syytteen nostamiseen korkeintaan sakkoasiassa, mutta tämänkään epäilyn lopputulosta päätös ei siis ratkaise. Eli on tärkeää todeta seuraava: Haavistoa ei ole todettu syylliseksi mihinkään rikokseen. Eikä se edes ole perustuslakivaliokunnan harkinnassa, vaan kyse oli syyteharkinnasta valtakunnanoikeuteen. Siinä valiokunta päätyy lopputulokseen että syytettä ei ole syytä nostaa. Haaviston saamat oikeudelliset moitteet hallintolain ja ulkoasiainhallintolain vastaisena pidettävästä menettelystä virkamiehen tehtäväsiirron valmistelussa hänen on otettava vakavasti, mutta myös suhteutettuna asian kokonaisuuteen.

Tie lopputulokseen ei mennyt kuitenkaan kuin Strömsössä, oikeastaan kenenkään osalta. Asian käsittelystä jää huono sivumaku perustuslakivaliokunnan kykyyn käsitellä ministerivastuuasioita ja koko eduskunnan yleisestä ilmapiiristä. Tästä pari sanaa lisää lopussa.
Perustuslakivaliokunta vapauttaa ministeri Haaviston kolmesta vakavasta rikosoikeudellisesta epäilystä, joista muistutuksen jättäneet kansanedustajat häntä halusivat arvioitavaksi: ministeri Haaviston toimintalinja Al Holin lasten auttamiseksi on ollut laillinen ja jopa velvoittava, toisin kuin virkamies oli epäillyt. Haaviston päätös nimetä erityisedustaja hoitamaan lasten tuomista Suomeen oli perusteltu ja näissä olosuhteissa jopa välttämätön hallituksen valitseman lasten oikeuksia turvaavan toimintalinjan toteuttamiseksi. Lisäksi menettelytavassa olla viemättä asiaa hallituksen yleisistunnon ratkaistavaksi ei ole moitittavaa.

Asiakirjoista välittyy se, että ulkoministeri on toiminut pääministeri Rinteeltä saamansa poliittisen ohjauksen perusteella, eikä moitittavaa tästä ole. Poliittisestikin nämä olivat isoja asioita kun Haaviston toimintaa Al Holin lasten auttamisessa moitittiin eduskunnassa. Niissä Haaviston linja saa vahvan oikeudellisen tuen, mikä eduskunnan opposition ja kolumnistien kannattaa huomata. Haaviston ja hallituksen valitsema toimintalinja oli hyväksyttävä ja lasten auttamiselle oli jopa oikeudellisesti velvoittavat perusteet.
Haavisto on toiminut todellakin virkavelvollisuuksiensa velvoittamana sen varmistamiseksi, että Suomen kansalaiset ja erityisesti lapset voidaan saada lasten oikeuksien sopimuksen ja yleisten ihmisoikeusvelvoitteiden perusteella turvaan konfliktin jaloista epäinhimillisistä leiriolosuhteista, joissa heidän henkensä on ollut vaarassa. Tämän tehdessään hän on ajautunut konfliktiin konsulipäällikkönä toimineen virkamiehin kanssa, joka on pitänyt valittuja menettelytapoja laittomina. Perustuslakivaliokunnan kanta yksiselitteisesti osoittaa, että ulkoministeri Haavisto on ollut tässä oikeassa ja virkamies väärässä. Ulkoministeriön oli toimittava lasten oikeuksien puolesta. Ainoa ongelma Haaviston menettelyssä koskee sitä miten hän tämän syntyneen jännitteen toimintalinjaa vastustaneen virkamiehen kanssa ratkaisi.
Kun faktat päätöksestä ja sen perusteluista ovat pöydälle, tulemme vasta niihin kiinnostaviin kysymyksiin.

Miksi perustuslakivaliokunta päätyi antamaan edes oikeudelliset moitteet tilanteessa, jossa asiantuntijoiden enemmistö ei pitänyt menettelyä ollenkaan ongelmallisena ottaen huomioon ulkoministerin saama oikeuskanslerin lausunnon välittämä oikeudellinen velvoite toimia asiassa lasten oikeuksien puolesta?

Ulkoministeri Haavisto on ollut vaikeassa tilanteessa, jossa hänellä on aito uhka siitä, että hänen tekemättömyytensä voi johtaa Suomen kansalaisia vaaraan ja hänet itsensä virkavelvollisuuden laiminlyömisestä vastuuseen. Se olisi ollut vakava asia. Asiakirjojen perusteella tämä riski on ollut todellinen. Ministeri päätti näin ollen toimia ja auttaa lapsia virkamiehen virheellisestä laintulkinnasta huolimatta. Virkamiehellä on Suomen lainsäädännössä oikeus toimia virkavastuulla niin, että hän kieltäytyy esittelemästä laittomana pitämäänsä päätöstä. Tällaisessa tilanteessa ministerillä on kuitenkin oikeus nimetä toinen henkilö vastaamaan asiasta, aivan kuten ministeri Haavisto toimi. Valtaosa asiantuntijoista ei pitänyt myöskään moitittavana sitä, että tämän lisäksi ministeri alkoi valmistella konsulipäällikön siirtämistä muihin tehtäviin.

Erityisen kiinnostavaa on se, että moite kohdistuu hallintolain ja ulkoasiainhallintolain yleisiin periaatteisiin virkamiesten tasapuolisesta kohtelusta tilanteessa, jossa häntä siirretään (tai itseasiassa valmistellaan siirrettäväksi) toisiin tehtäviin. Voisi ajatella, että perustuslakivaliokunta perustaisi merkittävän kannanottonsa tällaisessa asiassa hallinto-oikeuden ja valtiosääntöoikeuden asiantuntijoiden näkemyksiin. Onhan kyse siitä miten siirtämistoimivaltaa ja ministerin valtaa suhteessa virkamiehiin on tulkittava. Kuitenkaan yksikään varsinainen perustuslakiasiantuntija tai hallinto-oikeuden asiantuntija ei lausunnoissaan pitänyt tätä menettelyä tässä kokonaisuudessa ongelmallisena.

Perustuslakivaliokunta päätti tässä päätöksessään sivuuttaa jokaisen perustuslakivaliokunnan keskeisenä pitämän valtiosääntöoikeuden asiantuntijan eli näitä virkoja hoitaneiden professorien oikeudellisen näkemyksen: Mikael Hidenin, Kaarlo Tuorin, Olli Mäenpään, Tuomas Ojasen sekä Veli-Pekka Viljasen. En muista kahdeksan vuoden aikana perustuslakivaliokunnassa jäsenenä olessani yhtään tapausta, jossa perustuslakivaliokunta olisi sivuuttanut perusteluissaan jokaisen varsinaisen perustuslakiasiantuntijan kannan. Asiantuntijoista Hiden ja Tuori ovat yleensä hyvin vahvasti perustuslain tulkinnan jatkuvuutta korostavia, mikä on perinteisesti miellyttänyt konservatiiviseen perustuslain tulkintaan taipuvaisia edustajia. Heidätkin sivuutettiin.

Lisäksi perustuslakivaliokunta sivuutti hallinto-oikeuden professori (emeritus) Heikki Kullan näkemyksen ministerin siirtämistoimivallasta suhteessa virkamieheen. Rikosoikeuden asiantuntijoista nykyiset professorin viranhaltijat Melander ja Nuotio sekä oikeusasiamies Jääskeläinen pitivät menettelyä myös laillisena.

Perustuslakivaliokunta nojasi lopullisessa kannassaan ennen kaikkea yhteen asiantuntijaan: Pekka Viljaseen (rikosoikeuden emeritusprofessori). Lisäksi entinen oikeuskansleri Jonkka sekä apulaisvaltakunnansyyttäjä Rappe antoivat lausunnot, jotka antoivat tukea vastaavalle tulkinnalle. Heidän asiantuntemustaan ei ole syytä epäillä. On myös sanottava, että perustuslakivaliokunnalla oli oikeudelliset perusteet muodostaa kantansa näin. Silti sitä voi pitää hyvin poikkeuksellisena menettelynä, että ministerivastuuasiassa kanta muodostuu asiantuntijoiden vähemmistön kannalle tilanteessa, jossa se sivuuttaa asiaa koskevat valtiosääntöoikeuden professorien sekä substanssiasiaa koskevan hallinto-oikeuden professorin kannan.

Tämä on sikälikin mielenkiintoista, että päätöstä voi tulkita ministerin toimivaltaa jatkossa rajoittavana. Käytännössä perustuslakivaliokunta sanoi, että vaikka ministerillä oli oikeudellinen velvoite toimia vakavassa asiassa lasten oikeuksien puolesta, pitää hänen kuitenkin olla hyvin varovainen siinä, miten hän varmistaa tällaisen toimintalinjan toteutumisen tilanteessa, jossa virkamies ei sitä suostu toteuttamaan.

Voin kuvitella, että ministerit puoluekantaan riippumatta ovat nyt aika varpaillaan siitä mitä tämä merkitsee heidän oikeuksilleen ja velvoitteilleen toimia tulevissa kriisitilanteissa.
***
Lopuksi, entisenä perustuslakivaliokunnan jäsenenä, pari sanaa perustuslain valvonnasta ja sen legitimiteetistä Suomessa. On välttämätöntä, että perustuslakivaliokunnan jäsenet säilyttävät kyvyn toimia perustuslain säätäjän tahdon riippumattomina oikeudellisina arvioitsijoina astuessaan sisään perustuslakivaliokuntaan. Perustuslain ennakkovalvonta on menetelmänä hyvä, koska sillä vältämme muissa maissa yleisiä tilanteita siitä, että ihmisoikeuksia tai muita perustuslain velvoitteita rikkovat lait ehtivät jo astua voimaan ja niitä arvioidaan perustuslakituomioistuimissa vasta kanteiden perusteella. Se tarkoittaa, että nämä oikeudet ovat jo ehtineet vaarantua. Silti ajatus siitä, että poliitikot tulkitsevat perustuslakia on riippumattomuuden kannalta haasteellinen. Tätä riippumattomuutta jokaisen puolueen on vaalittava.

Olin mukana aikanaan perustuslakivaliokunnan jäsenenä päättämässä pääministeri Vanhasen toiminnasta nostetusta ministerivastuuasiasta. Muistan jo silloin pitäneeni kiusallisena asetelmaa, jossa poliitikot arvioivat rikosoikeudellisen syytteen nostamista yksityishenkilöä kohtaan. Vieläpä tilanteessa, jossa tämä henkilö on kaikkien valiokunnan jäsenten tuntema, yhden puolueen edustaja asetelmassa, jossa osa puolueista on hänen kanssaan hallituksessa ja toiset oppositiossa. Perustuslakivaliokunnan tehtävä on aivan riittävän vaikea pitää irti poliittisista intohimoista perustuslain ennakkovalvonnassa jo ilman ministerivastuuasioita.

Tässä tapauksessa asiaa käsittelemässä valiokunnassa oli kolme henkilöä, jotka olivat myös ministerivastuuasian alullepanevia muistutuksen tekijöitä. Kokoomuksen Vestman ja Rydman sekä kd:n Tanus olivat kansanedustajina sitä mieltä, että syytä epäillä ministerivastuuta oli siinä määrin että asiaa on arvioitava valtakunnanoikeuteen viemisen kannalta. Perustuslakivaliokunnan jäseninä he yhtäkkiä siirtyivät kanteen tekijöistä syyttäjiksi tai tuomariksi, vähän riippuen miten tässä perustuslakivaliokunnan roolia tulkitsemme. Valiokunta käsitteli asiaa vuoden ja pyysi matkalla kolme loppulausuntoa. Entisen oikeuskanslerin Jonkan lausunto tuli vasta käsittelyn loppumetreillä, mikä lisäsi Haavistolle kriittisten arvioiden määrää. Ulkopuoliselle voi myös välittyä se kuva, että valiokunnan sisällä on ollut edustajia, joiden tavoitteena on ollut mahdollisimman kielteisen päätöksen aikaansaaminen ja prosessin pitkittäminen tämän mahdollistamiseksi. Väistämättä tästä on heille poliittista etua, vaikka on sanottava, että heillä oli oikeus osallistua lain pohjalta valiokunnan käsittelyyn. Yhtä lailla viime päivinä on ulkopuolisille välittynyt se kuva, että valiokunnan sisällä on ollut edustajia, joiden tavoite on ollut mahdollisimman myönteisen päätöksen aikaansaaminen. En pidä siinäkään yhteydessä esille tulleita menettelytapoja viestittelyineen hallituspuolueiden edustajien kesken hyvinä. Hallitus-oppositio -asetelman syntymistä perustuslakivaliokunnan käsittelyn yhteyteen on vältettävä kaikin mahdollisin tavoin ja se on jokaisen jäsenen velvollisuus, molemmin puolin.

Epämiellyttävä kokonaiskuva asetelmasta syntyy jo siitä kun kansanedustajat ovat ratkaisemassa kollegansa rikosoikeudellista vastuuta. Ensin opposition ja hallituksen edustajina siitä julkisuudessa keskustelmassa, sitten syyttäjinä tai tuomareina valiokunnassa, sen jälkeen taas poliitikkoina täysistuntosalissa, joka tekee lopullisen päätöksen syytteen nostamisesta tai syyttämättä jättämisestä… Eihän tämä ole kestävää. Sama pätee myös kansanedustajan korotettuun rikosoikeuskynnykseen, josta kesällä tehtiin vastaavankaltaisessa menettelyssä päätöstä edustaja Mäenpään (ps) kohdalla.

Mielestäni yksittäisen henkilön rikosoikeudellisen vastuun kysymykset ovat sellaisia, että ne eivät sovellu kansanedustajien päätettäviksi. Olen samaa mieltä nykyisen oikeuskanslerin Pöystin sekä entisen oikeuskanslerin Jonkan näkemyksestä siitä, että ministerivastuuasiat tulisi siirtää pois eduskunnan ja perustuslakivaliokunnan harkinnasta oikeuslaitoksen käsiteltäviksi. Samoin on tehtävä kansanedustajan rikosoikeudelliselle vastuun arvioimiselle.

Se ei välttämättä olisi tässä muuttanut lopputulosta mitenkään, mutta silloin olisimme välttäneet vuoden mittaisen eduskunnan poliittisten jännitteiden, yksittäisen epäillyn oikeusturvan ja perustuslakivaliokunnan työn sekoittumisen tavalla, joka oli joka näkökulmasta hankalaa.
Se osaltaan voisi auttaa perustuslakivaliokunnan luotettavuuden ja uskottavuuden turvaamisessa, jotta perustuslakivaliokunnan päätehtävä perustuslain ennakkovalvonnasta voi jatkua riittävän laajaa luottamusta nauttien. Mutta siinäkin tehtävässä pidän tärkeänä, että perustuslakivaliokunnan työtä tarkkaan julkisuudessa valvotaan ja sen läpinäkyvyyttä oikeudellisten perustelujen kestävyyden arvioinnissa lisätään.

Itse lukeudun niihin poliitikkoihin, joiden mielestä avoimuus palvelee demokratiaa ja oikeusvaltiota. Erityisesti perustuslakiasiantuntijoiden osallistuminen julkiseen keskusteluun palvelee sitä, että perustuslakivaliokunnan työ on jatkuvan laadullisen arvioinnin kriittisen tarkastelun kohteena.

Liika salamyhkäisyys ei ole missään hyväksi vaan voi jättää tilaa sopimattomille vallankäytön muodoille, varsinkin tilanteessa, jossa kansanedustajien tehtävänä on tulkita perustuslakia, tavallaan sekä lainsäätäjän että tuomarin hatut päässä samanaikaisesti. Perustuslakivaliokunnan arvokkuutta on suojeltava ja siksi sen työn julkista laadullista valvontaa on syytäkin pitää korkealla.

Ylös